Una de las principales fuentes de desigualdad en Colombia reside en la capacidad, por parte de las comunidades étnicas, en de obtener un título seguro de propiedad de la tierra. El uso de la tierra y la tenencia de la tierra están en el centro de algunos de los problemas sociales y ambientales más complejos vinculados al conflicto interno con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) que duró más de medio siglo.
Teniendo en cuenta este contexto, Bank Information Center (BIC) en colaboración con la Asociación Ambiente y Sociedad (AAS), con sede en Bogotá, realizó en 2017 el informe titulado "El Banco Mundial y el financiamiento de la política de desarrollo territorial de Colombia: cuya tierra es de todos modos? "
El informe analiza los riesgos y los potenciales impactos del préstamo para el Financiamiento de Políticas de Desarrollo (DPF por su sigla en inglés) territorial que no logra, al menos en papel, abordar los derechos colectivos a la tierra de las comunidades indígenas y Afro-colombianas. Esto pone en duda si el Banco Mundial y el Gobierno de Colombia cuentan con los instrumentos y políticas adecuadas para garantizar que los derechos territoriales de las comunidades étnicas tengan prioridad frente a los mercados privados de tierras.
A fines del 2016, unas semanas después de la firma del acuerdo de paz, el Banco Mundial aprobó un nuevo préstamo para Colombia a través de su mecanismo de DPL por un monto de $800 millones de dólares. El préstamo para la política de desarrollo se realizó para respaldar el compromiso del país de abordar cuestiones de larga data relacionadas con la planificación territorial, un elemento clave del acuerdo de paz entre el gobierno colombiano y las FARC.
Entre 2005 y 2017, Colombia recibió 22 préstamos DPF del Banco Mundial por un total de $9.2 mil millones de dólares. El Banco Mundial utiliza préstamos del DPF para respaldar reformas normativas e institucionales destinadas a lograr los objetivos de desarrollo establecidos en un documento estratégico elaborado conjuntamente por el Banco y el gobierno del país. A diferencia de los préstamos de inversión, los préstamos DPF entran en el presupuesto general de un país.
Aunque las estimaciones étnicas varían ampliamente, según el censo del 2005, la población Afro-colombiana representa el 10,5% de la población nacional y la población indígena, el 3,4%. Resultó preocupante que los documentos del DPF Territorial no abordan ni mencionan ningún posible impacto en particular en las comunidades indígenas y Afro-colombianas o medidas de mitigación para garantizar que cumplan con sus solicitudes de titulación de tierras que están pendientes y que se protejan los derechos territoriales ancestrales en virtud de la Constitución.
Fue en este contexto que BIC y AAS emprendieron investigaciones para producir este informe, que examina los impactos potenciales de algunas de las reformas institucionales promovidas por el DPF de Desarrollo Territorial sobre los derechos colectivos a la tierra de las comunidades indígenas y Afro-colombianas.
¿Qué encontramos? Con respecto al Financiamiento de Políticas de Desarrollo, los impactos de las reformas de políticas ocurren luego de que el dinero es desembolsado por completo y los impactos dependen de cómo se implementen las reformas. En este sentido, el Banco Mundial no puede garantizar que las reformas logren sus objetivos. Además, la política operativa del Banco (OP 8.60) no garantiza la mitigación adecuada de los impactos sociales y ambientales, especialmente los que resultan como consecuencia de la implementación de leyes o políticas impuestas por DPL. El Banco tampoco ha evaluado a quién se consultó, cómo y sobre qué.
Con respecto al proyecto del préstamo de DPF Territorial, no establece mecanismos ni proporciona información para garantizar la participación adecuada de las comunidades étnicas en los nuevos arreglos institucionales respaldados por el DPF Territorial. También carece de organización y coordinación interinstitucional en el Gobierno de Colombia está exacerbando los problemas de transparencia y rendición de cuentas. Al mismo tiempo, los cambios institucionales iniciados por el DPF no incluyeron mecanismos, no incluye mecanismos institucionales sólidos para abordar el conflicto predecible entre la protección de las tierras étnicas y la promoción de los mercados privados de tierras. Y esto se ve agravado por la falta de datos oficiales consistentes sobre las solicitudes de titulación de tierras y el número de resguardos oficiales y territorios colectivos oficialmente reconocidos.
El resultado final: las comunidades étnicas -entre las más vulnerables de Colombia- no han experimentado mejoras en cuanto al proceso de titulación colectiva de tierras y la tenencia de la tierra.
Aunque abordar los territorios colectivos es fundamental, en realidad es una ilustración de un problema más amplio, la necesidad de títulos seguros de tierras para todos los grupos vulnerables, como los campesinos que tienen parcelas individuales, y en particular las mujeres.
Entonces, ¿cuál es la solución?
Para el Banco Mundial, este caso proporciona un buen ejemplo de la necesidad de revisar y fortalecer las políticas que gobiernan los DPF armonizándolas y alineándolas con el nuevo marco de políticas de salvaguarda del Banco Mundial. Esto incluiría evaluaciones medioambientales y sociales sólidas para los DPF; transparencia y divulgación y consultas efectivas del DPF; y una evaluación ex ante del DPF de los posibles riesgos e impactos (en el caso actual, por ejemplo, los impactos del cambio en el uso de la tierra, incluidos los bosques). De manera similar, el Banco necesita reconocer los riesgos significativos de conflicto de tierras en el Proyecto Multipropósito de Catastros de Colombia (P162594) y reflejar estos riesgos en los documentos del Banco, incluida la Hoja de Datos de Salvaguardas, actualmente en preparación. Esto se puede abordar en el diseño de ese proyecto aumentando los fondos destinados a abordar las limitaciones en las instituciones actuales del Gobierno de Colombia y mejorar su capacidad para hacer efectivos los derechos de las comunidades étnicas, tanto para las comunidades indígenas como para las Afro-colombianas.
Para el Gobierno de Colombia, las recomendaciones al gobierno de Colombia son el resultado de las discusiones que los representantes de las comunidades étnicas y las organizaciones de la sociedad civil tuvieron durante el taller que se realizó en Bogotá en febrero de 2018. Mientras que el Gobierno será dirigido por una nueva Administración a partir de agosto, las acciones necesarias para abordar los problemas de títulos que enfrentan las comunidades étnicas siguen siendo los mismos: fortalecer las instituciones que se ocupan de la gestión de la tierra para garantizar una resolución pronta y justa de las cuestiones étnicas en las agencias territoriales (ANT y ART); prever la participación de los pueblos étnicos en los procesos de gobernanza territorial para lograr una visión integral; recopilar información sobre las reservas indígenas y los territorios Afro-colombianos a) ya concedidos y b) solicitados y/o en proceso para integrarlos en el sistema catastral, así como también tener un mapeo de dicha información; reconocer y aplicar la tenencia colectiva de la tierra; apoyar a las comunidades étnicas con asistencia técnica y capacitación para fomentar la participación local en la gestión ambiental, especialmente para las comunidades indígenas y Afro-colombianas que habitan en gran parte de las áreas boscosas del país; y pasos relacionados para fortalecer la titulación colectiva y proteger las características especiales de los territorios colectivos.
Es una agenda larga y desafiante. Pero debe abordarse, sin importar quién sea el presidente. Esperamos que el Banco Mundial y el Gobierno reconozcan estas necesidades y estén a la altura del desafío.