El Banco Mundial introdujo sus primeras políticas de salvaguardas hace más de treinta años como respuesta a la indignación causada por los impactos perjudiciales de sus proyectos de desarrollo, incluyendo la destrucción masiva de los bosques y el desalojo de pueblos indígenas. Las salvaguardas fueron diseñadas para asegurar que estos impactos serían evaluados antes de la implementación de un proyecto, con el fin de prevenir o mitigar las consecuencias negativas para la gente o el medio ambiente. Las nuevas salvaguardas, aprobadas el 4 de agosto 2016, son el resultado de cuatro años de negociaciones. El proceso de la revisión de las salvaguardas y la política resultante son producto del compromiso político, y tendrán repercusiones graves para los bosques y los pueblos indígenas en el futuro.
El Banco Mundial dijo en su comunicado de prensa que, en comparación con las salvaguardas actuales, las nuevas parten de un enfoque coordinado para fortalecer la capacidad de los gobiernos prestatarios y mejorar las protecciones para las personas más vulnerables y el medio ambiente. Sin embargo muchos observadores, incluyendo grupos ambientales y de derechos humanos, han alertado que las salvaguardas representan una regresión peligrosa en la garantía de que los préstamos del Banco Mundial no tendrán efectos irreversibles y perjudiciales para las personas y el medio ambiente, especialmente los derechos de los pueblos indígenas y la protección de los bosques.
Los pueblos indígenas
Los pueblos indígenas han demostrado una y otra vez que son los mejores guardianes de los bosques, con cada vez más evidencias que ponen de manifiesto que la deforestación es menor en las tierras indígenas que en las tierras adyacentes.
Las ONG provenientes de los países prestatarios del Banco Mundial, incluyendo grupos de derechos indígenas, están preocupados por el resultado del proceso de revisión de las salvaguardas. Prabindra Shakya, de la organización Asia Indigenous Peoples Pact, asegura que sus preocupaciones no han sido abordadas durante el proceso ni en el resultado de la revisión. Sukhgerel Dugersuren, de OT Watch Mongolia, dijo que los cambios a las salvaguardas dejan a las comunidades sin protección ante proyectos financiados por el Banco Mundial. Adrien Sinafasi, de First Peoples Worldwide, dijo que “la intención del Banco Mundial de permitir que nuestros gobiernos, que durante décadas nos han marginado, decidan si somos indígenas o no socavaría gravemente nuestros derechos humanos fundamentales, y debilitaría las limitadas protecciones con las que contamos actualmente”. Los medios de comunicación de Brasil también destacaron varias críticas a las salvaguardas con respecto a los derechos indígenas.
¿Por qué las nuevas salvaguardas significan una regresión tan peligrosa para los pueblos indígenas? En 2007, las Naciones Unidas aprobaron la histórica Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Esta declaración requiere que Estados consulten y cooperen con los pueblos indígenas a través de sus representantes elegidos para obtener su consentimiento libre, previo e informado (CLPI) para los proyectos que les afectan. Desde entonces, muchos actores – incluyendo la institución del Banco Mundial que concede préstamos al sector privado, la Corporación Financiera Internacional (CFI), y muchos actores del sector privado – han adoptado el CLPI como una práctica estándar. Desafortunadamente cuando el Banco Mundial incluyó el CLPI en sus nuevas normas, restringieron las situaciones en las que sería obligatorio, socavando su utilidad como una medida protectora. Además, en vez de requerir un acuerdo por parte de los pueblos indígenas a través de sus propios procesos y estructuras de toma de decisiones, el Banco definió el CLPI como un mero “apoyo colectivo”, aumentando el riesgo de abusos y manipulación.
Los gobiernos de los países prestatarios difieren en su tratamiento de las comunidades vulnerables dentro de sus fronteras. Por ejemplo, funcionarios de Kenia dijeron que la “consulta participativa” debería tener prioridad sobre el consentimiento, debido a la necesidad ocasional de desalojar a los pueblos indígenas a la fuerza de los bosques para dar paso a los proyectos de desarrollo. Estas decisiones pueden ser justificadas bajo el argumento de que el proyecto de desarrollo es para el beneficio común del país. Pero esta justificación se queda corta en vista de la evidencia de que los pueblos indígenas se han visto constantemente perjudicados por estos proyectos desde hace décadas, y en muchos casos han visto cómo sus medios de subsistencia han sido destruidos. (Véanse ejemplos en los siguientes enlaces: caso 1 y caso 2).
Las nuevas salvaguardas permiten que la responsabilidad para la administración de los proyectos quede en manos de intermediarios financieros, los cuales no tienen un incentivo legal para proteger a la comunidad indígena o vulnerable si no está dentro de su intereses financieros. La experiencia del brazo del sector privado del Banco concediendo préstamos a los intermediarios financieros ha demostrado que muchas veces estos intermediarios carecen de la capacidad o el deseo de detectar y abordar los riesgos para las comunidades, resultando en proyectos acosados por los abusos de derechos humanos.
Las nuevas políticas de salvaguardas que tienen que ver con los pueblos indígenas incluyen una cláusula de exclusión que podría permitir que los países opten por no aplicar esta norma a sus proyectos de desarrollo. Naciones Unidas lo ha descrito como “el equivalente a la negación de la existencia y los derechos de (…) los pueblos indígenas”. Pero lo que es todavía más importante es que la nueva política ha propuesto reemplazar los requisitos de planificación del proyecto con los “planes de desarrollo comunitario”, que son más imprecisos y que podrían resultar en el debilitamiento de la participación de la comunidad indígena en el proceso de planificación.
Los bosques
Las salvaguardas actuales cuentan con tres secciones relativas a los bosques. Estas incluyen la Política Operacional (OP) 4.04 Hábitats Naturales y OP 4.36 Los Bosques. En la política actual, que incluye una política operacional específica para los bosques, éstos son tratados como un ecosistema lo suficientemente importante como para ser distinguido de otros tipos de hábitats naturales. En la nueva salvaguarda, que sólo incluye un “Estándar Ambiental y Social” sobre los hábitats naturales, se mencionan los bosques pocas veces, y principalmente en referencia a las plantaciones forestales. En la política actual, se destaca varias veces el vínculo entre la conservación de los ecosistemas forestales y la reducción de la pobreza, e incluso está integrado dentro del ámbito de la política. Los hábitats forestales críticos son un área restringida: “el banco no financia proyectos que, en su opinión, implicarían una conversión o degradación significativa de las áreas forestales críticas o hábitats naturales críticos relacionados”, establece la política actual. Mientras tanto, la nueva política señala que “en las zonas de hábitat crítico, el prestatario no aplicará ninguna actividad de proyecto que tenga el potencial de causar impactos adversos, a menos que se cumplan todas las condiciones siguientes” y luego enumera una larga lista de requisitos poco precisos.
La nueva política sobre hábitats naturales supone una grave dilución de los requisitos actuales porque tiene el potencial de expandir la deforestación y la degradación en áreas que antes eran zonas restringidas. Véase el comunicado de prensa de BIC aquí. Las salvaguardas actuales protegen los derechos de las comunidades dependientes de los bosques mediante el reconocimiento del rol que juegan los bosques en el alivio de la pobreza. Incluyen políticas operacionales tanto sobre los hábitats naturales como los bosques. La nueva política, sin embargo, se centra mucho más en la biodiversidad, y ha introducido una peligrosa flexibilidad de cara al desarrollo dentro de áreas protegidas, incluso hábitats críticos y bosques tropicales primarios. Además, es dudoso que el lenguaje de las nuevas salvaguardas sobre los servicios ecosistémicos, los cuales relacionan implícitamente los beneficios forestales con los beneficios comunitarios, sea vinculante o implementado de una manera significativa.
Comparación con otros Bancos Multilaterales de Desarrollo
Otros Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) con salvaguardas similares incluyen el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB, por sus siglas en inglés), el Banco Asiático de Desarrollo (ADB), el Banco Africano de Desarrollo (AfDB) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Históricamente, el Banco Mundial ha influido en las políticas de estas instituciones financieras internacionales, y esa influencia todavía es evidente.
Por ejemplo, las políticas de salvaguarda del AfDB incluyen una protección operacional de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, y tienen el objetivo de “sostener la disponibilidad de los servicios ecosistémicos para las comunidades afectadas”, lo cual está ausente de las nuevas salvaguardas del Banco Mundial. Las salvaguardas del ADB incluyen los impactos acumulativos e inducidos por los proyectos sobre los recursos físicos, biológicos, socioeconómicos y culturales. El BID incluye referencias al costo/beneficio en su política de salvaguarda, mientras que la versión del Banco Mundial es mucho más imprecisa. Las salvaguardas del BID incluyen referencias específicas a prohibiciones con respecto a los hábitats críticos y un vínculo entre los hábitats naturales y los pueblos indígenas que es mucho más fuerte que el de la política nueva del Banco Mundial.
La mayoría de estas salvaguardas fueron redactadas antes de la nueva revisión de las salvaguardas del Banco Mundial, y por lo tanto están más alineadas con las protecciones actuales del Banco. Sin embargo, una diferencia entre las salvaguardas del Banco Mundial y las de otras instituciones financieras internacionales es que sus salvaguardas se aplican a todos sus préstamos públicos, mientras que las salvaguardas del Banco Mundial no se aplican a ciertos tipos de préstamos, como los Préstamos para Políticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés) y los Programas por Resultados (P4R), a pesar de que estos dos tipos de préstamos han tenido impactos negativos sobre los bosques.
Una oportunidad perdida
Las nuevas salvaguardas del Banco Mundial no reflejan acuerdos globales que se han alcanzado recientemente, como la cumbre sobre el clima del año pasado que resultó en compromisos vinculantes acerca del cambio climático, o los Objetivos de Desarrollo Sostenible de 2015. Además, el vínculo entre el uso de la tierra y el cambio climático recibe poca atención en las nuevas salvaguardas. Las evidencias sustanciales que respaldan la protección de los bosques para la mitigación del cambio climático y para los numerosos servicios ecosistémicos y culturales que proveen a las comunidades, además del importante papel que juegan las comunidades forestales en la protección de los bosques, continúan aumentando. Aún así, las salvaguardas del Banco Mundial las siguen ignorando. Dado que no ha mejorado los estándares de sus prácticas actuales, ni se ha adaptado a las normas de los acuerdos globales, no queda claro cómo el Banco pretende cumplir sus propios objetivos de terminar con la pobreza extrema y promover la prosperidad compartida.