Las expectativas de que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realice consultas inclusivas, significativas y efectivas sobre su Marco de Políticas Ambientales y Sociales (MPAS) propuesto eran bajas, y el Banco (lamentablemente) cumplió con esas expectativas. Al comienzo del proceso de revisión de salvaguardas, la sociedad civil envió una carta al BID con recomendaciones sobre cómo diseñar e implementar un proceso de consulta robusto, significativo, e inclusivo.
Nuestras recomendaciones se basaron en las lecciones aprendidas y en las experiencias ampliamente compartidas de nuestra participación previa en otras instancias de consulta del Grupo BID. Sin embargo, la mayoría de ellas no fueron seguidas o consideradas de manera efectiva.
¿Por qué insistimos tanto en el proceso?
Cuanto más el Banco involucre a las partes interesadas externas, incluida la sociedad civil, los pueblos indígenas, los afrodescendientes, y las comunidades locales directamente afectadas por los proyectos de desarrollo, más soluciones encontrará a los desafíos complejos que enfrenta en muchos de sus proyectos. El propósito de una consulta eficaz debe ser comprender y considerar los problemas y preocupaciones de las partes interesadas. La promesa o expectativa detrás de ese proceso de participación es que el Banco trabajará con las partes interesadas para garantizar que sus preocupaciones y recomendaciones se reflejen directamente en las alternativas desarrolladas y que el Banco proporcionará información sobre cómo influyeron sus comentarios en la decisión.
Nada de esto ha estado ocurriendo con las últimas consultas realizadas por el Grupo BID. El proceso de participación del Banco con la sociedad civil y las comunidades afectadas por sus proyectos ha sido (y sigue siendo) preocupantemente débil en comparación con otros bancos multilaterales de desarrollo (BMD).
La sociedad civil no puede participar de manera efectiva en un proceso de consulta si no hay oportunidades genuinas y múltiples para dialogar e involucrarse con el Grupo BID a medida que se revisan las políticas de salvaguardas del BID Invest y del BID.
¿Por qué es importante para la sociedad civil participar en el proceso de revisión de las Políticas de Salvaguardas Ambientales y Sociales del BID?
Las salvaguardas son requisitos obligatorios para la mayoría de las actividades financiadas por los BMD. Establecen reglas o estándares que los prestatarios deben aplicar en proyectos de inversión que reciben fondos de los BMD. Las salvaguardas ambientales y sociales aseguran que los impactos y riesgos negativos asociados con un proyecto financiado por un BMD están debidamente identificados, son evitados, minimizados, mitigados y compensados. También se supone que maximizan los beneficios para las comunidades afectadas por el proyecto.
La expectativa frente a este proceso de revisión es contribuir al fortalecimiento de las políticas ambientales y sociales, su implementación efectiva, y expandir su alcance en áreas clave. Como mínimo, los estándares existentes no deben diluirse. El borrador del MPAS propone un cambio significativo de reglas prescriptivas para evitar daños y gestionar los riesgos sociales y ambientales a un modelo basado en el sector privado, que transfiere una responsabilidad significativa en la implementación al Prestatario.
Específicamente, el rol propuesto por el Banco ha pasado hacia la realización de la debida diligencia antes de acordar financiar un proyecto, y luego supervisar, monitorear y evaluar el cumplimiento del proyecto con sus Políticas A&S durante el diseño y la implementación. Sociedad civil sigue expresando serias preocupaciones de que el cambio de responsabilidades de la implementación al Prestatario conducirán a un debilitamiento de las protecciones sociales y ambientales que evitan daños en los proyectos financiados por el Banco. Esto es particularmente cierto en casos donde los Prestatarios tienen poca capacidad institucional desarrollada en esta materia [1].
Las OSCs y las comunidades afectadas por el proyecto tienen un conocimiento y experiencia significativa para compartir con el Banco sobre cómo fortalecer las políticas ambientales y sociales, y la supervisión e implementación de salvaguardas. Por eso es importante que la sociedad civil participe de este proceso de revisión de salvaguardas.
¿Qué estuvo mal con las consultas regionales en la ciudad de Panamá, Lima y Buenos Aires y por qué el Banco necesita mejorar el proceso de participación con la sociedad civil?
El BID organizó 4 consultas presenciales en ALC (en Jamaica, Panamá, Perú y Argentina). Sin embargo, el BID opera en 26 países de la región, y las distancias geográficas en la región representan barreras significativas para que la sociedad civil y las comunidades afectadas por el proyecto participen en las pocas oportunidades que se ofrecieron.
La falta de oportunidades físicas para participar es algo que puede mejorar si el Banco pretende ser inclusivo [2]. Otras áreas en las que las consultas del BID cayeron cortas incluyen:
1) Logística y organización
- Las personas que se registraron para participar en la consulta pública no recibieron la confirmación hasta 2 o 3 días antes de que ocurriera la consulta.
- En Buenos Aires, una semana antes de la consulta, el Banco cambió la fecha y muchas de las personas registradas no recibieron el correo electrónico con ese cambio de fecha [3]. Además, para muchas personas que se registraron, el BID no tenía las placas de identificación listas en el día de la consulta.
2) Falta de una agenda acordada o tiempo compartido con los asistentes a las consultas
- Varias OSCs enviaron recomendaciones específicas para la agenda que no se tuvieron en cuenta, impactando negativamente el diálogo.
- En Lima, la sociedad civil recomendó tener al menos una hora para comentarios generales después de la presentación de PowerPoint realizada por el Banco [4], y estructurar la agenda considerando a las personas y organizaciones que asistieron a la reunión, para aprovechar sus experiencias o conocimientos. El Banco no adoptó esas recomendaciones y resultó en oportunidades perdidas para enriquecer la discusión. Además, el Banco no dio la oportunidad para que los asistentes a la consulta se presentaran, lo que dificultó saber quién y qué organizaciones estaban participando.
3) Falta de diversidad y alcance de la convocatoria
- Este punto siempre ha sido un desafío con las consultas del BID porque las consultas se realizan normalmente en las capitales, lo que limita la capacidad de participación de las personas afectadas por el proyecto y las comunidades locales de fuera de las capitales. Por ejemplo, en Buenos Aires, en la consulta con pueblos indígenas, no había pueblos indígenas de Argentina.
- En Lima, el Banco no invitó a las comunidades afectadas por sus proyectos a participar en la consulta. Los grupos afectados por sus proyectos que estaban allí fueron invitados por otras OSCs. En Buenos Aires, solo había un miembro de una comunidad afectada invitado por el Banco. El MICI (el Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación del BID) tiene muchos casos en este momento en Argentina, Chile, Brasil, etc., por lo que podrían haberle preguntado fácilmente al MICI a quién invitar de cada país. Además, en Buenos Aires y Ciudad de Panamá, casi la mitad de los participantes no eran miembros de la sociedad civil, eran consultores que trabajaban o han trabajado con el Banco. Si bien acogemos positivamente la participación de sectores diversos, el Banco no debe reportar las aportaciones de los consultores del BID como aporte de la sociedad civil en los informes de las consultas. En las actas que el Banco compartió con los participantes, el Banco menciona que 25 "asistentes" participaron en las consultas. Esto no es transparente ya que tienen que reportar cuáles de esos "asistentes" fueron de OSCs y cuáles fueron consultores.
4) No está claro cómo el Banco incluirá y tendrá en cuenta las recomendaciones hechas
- Este punto genera preocupación ya que el Banco ha sido débil haciendo seguimiento con las partes interesadas para asegurar que los comentarios recibidos sean tomados en cuenta luego de la realización de consultas. Asimismo, en procesos de revisión de políticas previos ha habido falta de respuesta a las recomendaciones realizadas por las OSCs y otras partes interesadas. Durante esta consulta, hicimos preguntas sobre los próximos pasos, pero no recibimos una respuesta clara. Por ejemplo, preguntamos si se consultarán las guías de implementación, el plan de implementación, y el plan de acción pero no se recibió respuesta ni hubo seguimiento. Además, solicitamos al Banco que publique la matriz con un análisis exhaustivo y una respuesta a los comentarios recibidos al menos un mes antes de que se envíe el segundo borrador al Directorio para su consideración.
¿Por qué las expectativas eran bajas desde el principio?
El Grupo BID tiene un antecedente bastante deficiente no solo en la realización de consultas eficaces, sino también en el establecimiento de una relación seria y madura con la sociedad civil. La sociedad civil ha estado manifestando repetidamente sus preocupaciones alrededor de esto, y sobre el mal desempeño del Banco para realizar consultas significativas, pero no hemos visto ninguna medida, acción o mejora concreta por parte del Banco. Estas son algunas tendencias generales y ejemplos del repertorio de consultas deficiente que pudimos verificar en los últimos años.
1) Notificaciones previas breves e inadecuada y espacios limitados, incluyendo los casos en que no se ofrecieron consultas regionales
- Con solo 3 semanas de anticipación, en agosto (temporada de vacaciones en los EE. UU. y Europa), el BID anunció reuniones de 'consulta previa' con la sociedad civil y los grupos indígenas en Washington D.C. para obtener recomendaciones sobre lo que debía incluirse en el nuevo Marco de Políticas Ambientales y Sociales. Desafortunadamente, solo se llevaron a cabo en DC, y no en la región así que la sociedad civil de la región no pudo participar. Además, no estaba claro cómo se incluyó efectivamente esa retroalimentación en el borrador.
- En la consulta de la Política de Acceso a la Información del BID Invest (2018), se enviaron invitaciones con tan poco tiempo de que muchas OSCs de otros países y de fuera de la capital no fueron capaces de planificar el viaje para asistir a las consultas en Buenos Aires. Además, en la consulta, no había grupos indígenas y otros grupos tradicionales, ni personas afectadas por los proyectos del BID Invest, incluyendo las personas que presentaron casos con el Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación (MICI) del BID.
2) Planificación pobre (en términos de permitir la participación)
- En una carta enviada en diciembre de 2019, sociedad civil solicitó al BID que realizara consultas regionales sobre el MPAS propuesto en marzo de 2020, y no antes (como en la mayoría de los países de América Latina, los días festivos oficiales y las festividades relacionadas con el carnaval ocurre en enero y febrero). Lamentablemente, esa recomendación tampoco se tuvo en cuenta ya que las consultas en la región comenzaron a mediados de febrero.
3) Falta de respuesta a las recomendaciones escritas, incluyendo los medios de seguimiento
- En diciembre, enviamos una carta al Directorio del Banco solicitando publicar el conjunto completo de comentarios recibidos durante la consulta de la Política de Sostenibilidad A&S del BID Invest al menos un mes antes de que el borrador fuera enviado al Directorio para su consideración, y publicar una matriz con un análisis exhaustivo y una respuesta a los comentarios recibidos al menos un mes antes de que el borrador fuera enviado al Directorio para su consideración. Nada de eso sucedió.
- Para la consulta de la Política de Acceso a la Información del BID Invest hubo una falta de diálogo con los representantes del BID durante la consulta, y no hubo comunicación continua con las partes interesadas después de la consulta para mantenerlas informadas sobre cómo sus aportes influenciaron la Política. En suma, Banco no proporcionó retroalimentación efectiva sobre cómo las aportaciones de los partes interesadas influyeron en las decisiones.
4) Las consultas no están estructuradas y diseñadas para buscar aportaciones significativas, importantes, inclusivas y efectivas
- La consulta del BID Invest sobre la Sostenibilidad A&S incluyó solo una fase de consulta-- ignorando las recomendaciones formuladas en una carta enviada a la Administración en mayo de 2019. Esto limitó la participación de la sociedad civil en el proceso.
- La consulta del BID Invest sobre la Política de Acceso a la Información tenía una agenda estrictamente definida que limitó la capacidad de las OSCs para participar. No hubo ningún esfuerzo de antemano para buscar las aportaciones de las partes interesadas sobre cómo querían participar.
El hecho de que el BID no proporciona un espacio como el Civil Society Policy Forum (CSPF) del Banco Mundial para que la sociedad civil tenga un espacio para participar y dialogar en las Reuniones Anuales también es representativo de la falta de involucramiento del Banco con las OSCs [5]. La sociedad civil ha estado solicitando ese espacio especial desde hace años, y nada. Lo mismo sucedió con la celebración del 60º aniversario del BID: sociedad civil no fue invitada a participar.
Es fundamental que el Grupo BID reconozca la importancia de la sociedad civil y las comunidades afectadas por el proyecto como partes interesadas relevantes. Debe haber un cambio cultural en el Banco para reconocer el papel importante de la sociedad civil y las personas afectadas por el proyecto para garantizar que el desarrollo patrocinado por el Grupo BID beneficie, y no perjudique, a las personas y al planeta.
* Muchas gracias a Gonzalo Roza (FUNDEPS), Maia Seeger (ONG Sustentarse) y Vanessa Torres (Asociación Ambiente y Sociedad) por sus aportes, comentarios y sugerencias.
Notas
[1] La cartera principal de proyectos del BID está enfocada en los países con baja capacidad financiera e institucional y los marcos regulatorios débiles en temas ambientales, sociales y de derechos humanos.
[2] Las consultas físicas en la región ocurrieron antes de que muchos países de ALC declararan la cuarentena oficial y cerraran sus fronteras debido a la emergencia global de COVID-19. La consulta en DC fue la única que tuvo que estar en línea como resultado de la pandemia. Para la segunda fase de consulta, el Banco decidió (antes de COVID-19) organizar esas consultas virtualmente, por lo que no deberíamos esperar cambios importantes para la segunda fase de consulta.
[3] En Lima, por ejemplo, la invitación fue al Hotel Atton, mientras que el verdadero nombre del hotel era Hotel Pullman.
[4] Lo que ocurrió fue que las personas querían añadir algunos comentarios y recomendaciones de seguimiento y no se les permitió hacerlo (el facilitador no permitió que la gente hablara hasta que varios de nosotros expresaron que este no era apropiado).
[5] La participación en la Reunión Anual es solo por invitación, y la sociedad civil no se considera una parte interesada relevante para el Banco, como se puede concluir leyendo la invitación a la Reunión Anual 2020 que se suponía que tenía que ocurrir en marzo en Barranquilla: “La participación en la Reunión Anual es solo por invitación. La lista de invitados, incluyendo las organizaciones del sector privado, los bancos, y las asociaciones, está preparado según los procedimientos internos establecidos con ese objetivo, y debe ser aprobada por las autoridades del país respectivo.”